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中国PPP模式下政府方选择合作伙伴的实践探索

时间: 2017-06-16 11:51 来源:未知
中建政研信息咨询中心项目总监  孔晶

2014年03月5日,李克强总理《政府工作报告》之《2014年政府预算报告--财政部(2014)》:“政府与社会资本合作(PPP)模式,政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高公共产品或服务的质量和供给效率…”开启了中国PPP模式的元年,时光飞逝至今中国PPP模式已发展了3年,经过这3年的实践与探索,PPP基本理念得到广泛推广、适用领域不断拓宽、项目操作流程持续优化,2017年中国PPP项目迎来了“落地年”。PPP项目社会资本的选择处于PPP项目的前期,对于项目能否顺利落地及成功起着决定性作用,如何选择适合的社会资本在实践中不断得到重视,那到底该如何选择社会资本呢?在此,从选择的合规性及社会资本的评价指标等几个方面做个简单的分享。

中建政研项目总监  孔晶
选择程序合法合规,选择方式合理高效

PPP项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同,遵循公开、公平、公正和诚实信用原则,按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后,依法选择社会资本合作者的过程。要选择一个适合且合理的社会资本首先应当合法合规,在法律允许的框架内操作。2015年1月19日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》:“ PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。 PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为。”由此可以看出PPP的本质是政府购买服务,属于政府采购行为,因此PPP项目选择社会资本需要执行政府采购相关的法律法规及政策,主要包括《政府采购法》、《政府采购实施条例》、《招投标法》、《招投标实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)、《政府采购信息公告管理办法》(财政部令第19号)、《政府采购供应商投诉处理办法》(财政部令第20号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)以及为PPP项目专门出台的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库【2014】214号)、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库【2014】215号)。PPP项目在选择社会资本时需严格按照法定的程序进行,通过程序正义保障实体正义。当然,由于PPP项目在中国发展的历史较短加之大陆法系国家行业法律体系建立具有滞后性的特点,实践中很多细节操作缺乏法律依据,甚至部门法及相关政策之间存在着冲突。在遇到没有具体规范的节点,就体现了专业人员的价值,专业人员需结合项目的特点、行业及采用传统模式时该类项目的行业习惯、涉及行为的性质、PPP法律法规及政策出台的背景及基本理论进行分析探索,制定行之有效的解决方案;在适用时如有规范冲突的情况,我们就应通过上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于普通法的法律适用原则指导我们抉择项目操作依据的法律法规及政策支持。

根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》(财库〔2014〕215号)、《关于印发〈府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法〉的通知 (财库〔2014〕214号)等相关法律法规的规定:PPP项目采购方式包括招标(公开招标、邀请招标)、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点,依法选择适当的采购方式。其中:

1)招标方式主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目。

2)单一来源方式主要适用于“只能从唯一供应商处采购的”或“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”。

3)竞争性谈判方式主要适用于“技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的”或“非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的” 。

4)竞争性磋商主要适用于“政府购买服务项目”或“技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的”。

目前实践操作中PPP项目投资额度大、建设规模广、竞争激烈,对于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购过程中不作更改的项目一般采用公开招标的采购方式,这样操作的优点在于能够在最大限度内选择投标商,竞争性更强,择优率更高,同时也可以在较大程度上避免招标活动中的贿标行为;缺点在于公开招标由于投标人众多,一般耗时较长,需花费的成本也较高。对于技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求、采用招标所需时间不能满足紧急需要的、技术复杂,核心边界条件不清晰,需要综合考虑社会资本的技术方案和商务方案的项目一般采用竞争性磋商的方式进行操作,竞争性磋商采购方式是财政部专门为PPP项目采购而设立的一种方式,属于国家法律政策鼓励和提倡的方式。

无论采用哪种选择社会资本的方式,在操作过程中都应根据不同采购方式的具体规定遵循以下必备流程  

(1)发布资格预审公告:采购人在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。

(2)提交资格预审申请文件:供应商在提交资格预审申请文件截止时间前提交资格预审申请文件。

(3)成立评审小组:项目实施机构、采购代理机构成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。

(4)资格预审:评审小组成员按照客观、公正、审慎的原则,根据资格预审公告规定的程序、方法和标准进行资格预审。项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审;项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的,可以依法变更采购方式。

(5)公布资格预审公告:将资格预审结果告知所有参与资格预审的供应商。

(6)资格预审报告备案:将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

(7)采购文件的发出与获取。

(8)评审(及资格后审):评审小组成员按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的程序、方法和标准进行独立评审。已进行资格预审的,评审小组在评审阶段可以不再对社会资本进行资格审查。允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。评审小组成员在评审报告(及资格后审报告)上签字,对自己的评审意见承担法律责任。对资格预审报告或者评审报告有异议的,应当在报告上签署不同意见,并说明理由。

(9)成立采购结果确认谈判工作组:采购评审结束后,项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。

(10)谈判:采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名,依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判,率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款,不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。

(11)签署确认谈判备忘录:项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内,与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录。

(12)公示:将预中标(或预成交)结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示,公示期不得少于5个工作日。项目合同文本应当将预中标(或预成交)社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

(13)中标或成交结果公告:项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内,将中标(或成交)结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告,同时发出中标(或成交)通知书。

(14)签订合同:采购人在中标(或成交)通知书发出后30日内,与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。需要为PPP项目设立专门项目公司的,待项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同,或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。

社会资本(私人合作伙伴)选择评价指标分析

合作伙伴关系是个人或组织之间在共同的目标指导下,寻求双方利益最大化的高度依赖的战略协同关系,采用PPP模式建设的项目,在其全生命周期中涉及包括投融资、设计、施工在内的多个阶段,如果社会资本具有相应的资质,则其可以以EPC的形式参与项目的全生命周期即现在比较常见的PPP+EPC的操作模式,否则每个阶段都可能会有不同部门的私人合作伙伴参与项目运作并且风险共担,利益共享。因此,在选择社会资本时至少应从项目投融资角度、建设运营角度、风险承担角度对其进行定位。政府采用PPP模式进行项目建设视为了缓解政府由于资金短缺引发的财政压力,引进社会资本投资基础设施项目建设,是一种投融资模式的创新,因此作为私人合作伙伴的社会资本的主要职责就是对项目进行投融资,这就要求社会资本除自身具有相应的资金能力外还需有融资设计及实现的能力。其次,由于PPP项目本身投资额度大,建设周期长,而社会资本作为核心项目管理人员,需要对项目的投资决策、设计、建设、运营等工作进行统筹管理。因此,社会资本需要具备对项目整体规划、协调的能力,选择最合理的设计、施工和运营方案的能力。

因此,PPP项目所选择的社会资本需要具备全面综合的能力素质,能将PPP项目运行流程中各个阶段、各参与主体协调管理。实践中PPP项目私人合作伙伴选择的评价指标,主要集中于财务、信誉、建设运营能力、风险管控、合同管理上。在采购文件编制中通常会从企业资质、社会资本以往是否存在工程质量、安全事故及行政处罚方面考核社会资本的商业信誉;从自有资金实力、融资能力、是否存在有效担保及资金运作能力等方面结合项目投资情况设定财务指标;从项目建设方案、人力资源状况、目标控制水平、设备资源运营维护、绿色文明施工等方面提出更高要求;从是否具备有效识别风险因素并及时采取合理应对措施的风险管理能力、风险管理体系流程规范程度、风险应对措施精细程度以及风险分担方案合理性等衡量私营合作伙伴风险管理水平。

总之,政府部门应该根据不同PPP项目的特点建立一套科学、客观并有针对性的私人部门合作伙伴选择评价指标体系,并不断完善。同时严格按照法律犯规的规范流程操作选择的过程,有效实现政府部门对合作伙伴的优选。

 
北京中建政研信息咨询中心 项目总监
孔晶

(责任编辑:News01)

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